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浅析社会组织作为环境公益诉讼原告主体的困境
作者:黎川县人民法院 祝文俊  发布时间:2019-12-27 10:22:04 打印 字号: | |

一、引言

2014年随着《环境保护法》进行了修订,具有特定资质的环保组织作为环境公益诉讼的原告主体资格也进行了确立,并以此为基础逐步构建我国环境公益诉讼制度。然而五年的时间过去了,环保组织提起环境公益诉讼从完成了破冰到慢慢走向公众视野成为共识,但是由于我国社会组织的社会性较弱,社会组织提起环境诉讼并没有出现案件井喷的效果。根据2017年7月13日最高人民法院公布的《中国环境资源审判(2016-2017)》白皮书显示,从2016年7月份至2017年6月份,全国社会环保组织提起的环境公益诉讼案件且各级人民法院受理的仅为57件,从2018年3月2日发布的《中国环境资源审判(2017-2018)》白皮书来看,社会环保组织提起的环境公益诉讼案件仅为65件。

2015年7月,最高人民检察院出台《检察机关提起公益诉讼试点方案》,并选取了北京、吉林、江苏、内蒙古、安徽、山东、广东、福建、湖北、云南、贵州、甘肃、陕西13个省、自治直辖市作为方案实施试点。2017年11月1日最高人民检察院检察长曹建明在十二届全国人大常委会第三十次会议上作《最高人民检察院关于人民检察院全面深化司法改革情况的报告》中表示,检察机关提起公益诉讼的两年试点期间共办理公益诉讼案件9053件。2017年《行政诉讼法》和《民事诉讼法》这两部法律进行了修改,增加了检察机关提起环境民事公益诉讼和行政公益诉讼的规定。2018年,全国法院共受理检察机关提起的环境公益类诉讼案件1737件。

是什么原因导致社会组织和检察机关作为环境公益诉讼的原告主体这样大的案件数量差距?

二、环境公益诉讼理论框架

(一)环境公益诉讼的定义

环境公益诉讼是指为了保护社会公共的环境权利和其他相关权利而进行的诉讼活动,也是针对保护个体环境权利及相关权利的“环境私益诉讼”而言的。环境公益诉讼,是指由于自然人、法人、或其他组织的违法行为或不作为,使环境公共利益遭受侵害或即将遭受侵害时,法律允许其他的法人、自然人或社会团体为维护公共利益而向人民法院提起的诉讼。

我国环境公益诉讼是包含两种类型,一种类型环境行政机关或者政府提起,这种诉讼目的为了把环境执法从非诉讼领域延伸到诉讼的领域,借着诉讼完成环境行政强制执行,是行政强制执行制度的升级版。而由社会组织提起的诉讼,属于公民监督之诉。

(二)环境公益诉讼的特点

1.环境公益诉讼所保护利益的特殊性

环境公益诉讼的目的是维护环境公共利益。具体来说,是为了保护国家环境利益、社会环境利益、及不特定多数人的环境利益,追求社会公正、公平,保障社会可持续发展。与传统的民事诉讼保护私人利益不同,提起环境公益诉讼的原告资格不以“直接利害关系”为起诉的条件,换言之,提起环境公益诉讼不要求原告为环境侵害案件的直接受害人,凡是与被污染环境和生态破坏有关的个人、单位和组织均有权向人民法院提起环境民事公益诉讼,如果环境侵害案件损害的是特定当事人的利益,那么它仍属于一般侵权案件,通过正常的受损害的个人提起即可,无须通过环境民事公益诉讼的途径加以解决。

2.主体的广泛性

就当事人是否适格的判断问题,传统民事诉讼当事人理论认为只有实体权利的享有者和实体义务的承担者才是民事诉讼适格的当事人,表现在我国的《民事诉讼法》中就是第119条,该条文规定了原告起诉的条件之一是“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”可见我国在民事诉讼中采用的还是传统的当事人理论。不同于私益诉讼,公益诉讼的一大显著特点就是当事人具有不确定性,公益诉讼的起诉主体不要求“直接利害关系人”,因此环境公益诉讼的发起者不一定是与本案有直接利害关系的人。环境公益诉讼的提起者包括社会成员,如公民、企事业单位和社会团体。提起环境公益诉讼的社会成员,既可以是直接的受害人,也可以是无直接利害关系的人。

3.救济功能的特殊性

环境民事公益诉讼的目标既然是以保护生态环境为主要目标,那么其救济功能应当限定在制止环境损害行为,消除因环境污染和生态损害而造成的消极影响,换言之,对于环境民事公益诉讼而言,其最终任务不是通过使污染企业承担一定的损害赔偿以达到惩戒的目的,而是应当将环境污染等生态问扼杀在萌芽状态。所以环境民事公益诉讼与一般的环境民事侵权诉讼相比具有预防环境污染或者生态损害发生的功能,而不仅仅只是强调环境污染或者生态破坏后对损害后果的补偿。环境公益诉讼具有显著的预防性,同时兼具补救功能。环境公益诉讼的提起及最终裁决并不要求一定有损害事实发生,只要能根据有关情况合理判断出可能使社会公益受到侵害,即可提起诉讼,由违法行为人承担相应的法律责任。
    4、诉讼对象的广泛性。

环境公益诉讼可以是针对民事主体,也可以是针对行政主体。一般民事主体是指由于在社会生活经济活动中对环境造成破坏或损害即可以成为环境公益诉讼的对象。而在行政主体而言,行政机关作为公共利益的维护者,在个体利益的驱动下也往往未履行其法定职责,对环境造成严重的危害。

三、环境民事公益诉讼原告资格立法上的确立

2013年1月1日起实施的新《民事诉讼法》第五十五条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这是我国法律第一次明确环境公益诉讼的地位,从此法院受理环境公益诉讼有了立法依据。2014年修订的《环境保护法》第五十八条规定:“对污染环境、破坏生态,损害社会生活公共利益的行为,符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼:(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合上述规定的社会组织向人民法院提起诉讼,人民法院应当依法受理。”环境保护法作为保护环境的特殊法,进一步明确了具有民事公益诉讼原告资格的主体--社会组织。2015年1月7日起实施的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二条至第五条,对《环境保护法》第五十八条规定的社会组织做了详细的司法解释。我国环境民事公益诉讼遂突破传统立法的限制,正式步入法制殿堂。

四、环保组织在环境公益诉讼中的困境

(一)社会环保组织的发展现状制约

全国现有社会环保组织三千个,但其中由政府发起成立的占了一半,因此我国大部分社会环保组织具有“官方性”,而“社会性”较弱。形势更为严峻的是我国社会环保组织的资金来源情况,据中华环保联合会2014年的调查显示,全国60%的环保组织无力负担固定办公场所,超过80%的组织年度筹资不足5万元,近半组织没有法律相关业务。而在25%具有固定经费来源的组织中绝大部分都是政府发起设立的,经费的主要来源除了会费就是政府拨款和社会捐赠。以中国生物多样性保护与绿色发展基金会(简称“绿发会”)与自然之友环境研究所(简称“自然之友”)来看,根据其发布的2017年的财务审计报告,前者67%的收入是来自于社会捐赠,后者更是高达98%的占比。在地域差异来看,我国社会环保组织发展极不平衡,东部沿海地区社会环保组织发展较为成熟,中西部地区发展普遍较为薄弱,然而中西部面临的环境问题更为严峻。

据粗略估算,我国有1000余个社会组织具备法律和相关解释规定的起诉资格,符合最低规定的“在设区的市级人民政府民政部门登记”的社会组织也有700余个,但以2015年为例,仅有9家社会组织提起诉讼。现实中,社会组织在环境公益诉讼存在的经济困难有目共睹,并不具备必要的诉讼能力。我国环境公益诉讼制度也并没有原告胜诉利益补偿机制,环保组织与被告之间不存在利益纠纷,如无严重环境污染事件发生,环保组织一般不会轻易提起诉讼,环保组织胜诉后也不会得到任何直接的经济利益,被告支付的赔偿金及环境修护费都支付至当地的环保专项账户用于环境治理。事实上环境公益诉讼也会面临着败诉的巨大风险,因此环境公益诉讼到目前为止总量依然还是很少。

(二)社会环保组织作为适格原告的认定曲折

2015年腾格里沙漠污染系列环境公益诉讼案是我国的标志性的案件,收录在2017年最高人民法院发布环境公益诉讼十大典型案例中。在本案中瑞泰公司等八家企业在生产过程中违规将超标废水直接排入蒸发池,对腾格里沙漠的生态环境造成了严重的污染,2015年8月, “绿发会”向宁夏自治区中卫市中级人民法院提起环境公益诉讼。从绿发会向法院提交的基金会法人登记证书、2010年度——2014年度检查证明材料以及五年内未因从事业务活动违反法律、法规的规定而受到行政、刑事处罚的无违法记录声明,都显示了绿发会是在国家民政部登记的基金会法人、在提起本案公益诉讼前五年年检合格。然而本案一审法院以绿发会章程并未确定其具备《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼适用法律若干问题的解释》第四条规定的“从事环境保护公益活动”和登记证书所载的业务范围不包含环境保护业务为由,认定绿发会不具备环境公益诉讼的原告资格,裁定不予受理。在本案的二审阶段,即使绿发会在二审阶段补充提交了有关组织和参加环境公益保护活动的证明材料,二审法院宁夏回族自治区高级人民法院审查后裁定驳回上诉,维持原裁定。最终绿发会向最高人民法院申请再审裁定绿发会具有原告资格。

社会环保组织具备环境公益诉讼原告的主体资格应该从组织宗旨是否包含维护环境公共利益,是否实际从事环境保护有关公益活动、所保护的环境利益与其业务范围的关联性来进行认定。对于这个认定体系的每一点都不能做字面上和机械式的认定,而是应当从实际的角度出发判断,环境保护公益活动,不仅包括直接改善环境,还包括参加研究和宣传、环境保护领域的交流和学术交流、法律援助、公共利益诉讼等活动,保护的环境利益与社会组织的宗旨和活动领域即便不具有对应关系,但如果它与环境因素或受保护的生态系统有关,则必须根据有关标准承认其资格。

从2018年“自然之友”发布的社会组织提起公益诉讼予以立案的23起案件来看,以“自然之友”、“中华环保联合会”、“绿发会”“源头爱好者”这四个环境保护组织占了绝大部分,这其中虽然有其他组织在经济条件的制约影响,但是从另一个方面也反映提起环境公益诉讼资格限制较为严格。

(三)高额的诉讼成本

环保法实施后,据有关媒体报道,全国具有环境公益诉讼主体资格的许多环境组织表示没有提起环境公益诉讼的打算,资金短缺成为最大掣肘。另外,参与环境公益诉讼的环境组织还将面临接受和使用境外资金支持等敏感问题。一些较为成功的环境公益组织在环保法实施之前已经预料到资金问题将成为遏制环境公益诉讼顺利进行的重要障碍,未雨绸缪设立专项基金筹集资金。如:自然之友在其基金会下专门设立了“环境公益诉讼支持基金”的专项基金,用以支持包括自然之友和其他环保组织开展环境公益诉讼。但当面对天价的诉讼费的时候,很多环境公益组织依然略显苍白。

2016年4月,500名常州外国语学校在校生疑似因化工厂污染地块中毒,引起舆论关注。2016年4月29日,自然之友向常州市中院递交环境公益诉讼立案材料,绿发会也作为共同原告加入此案,对3家化工企业提起公益诉讼。 2017年1月25日,“常州毒地”公益诉讼案在常州市中级人民法院一审宣判,原告自然之友与绿发会败诉,案件受理费人民币189.18万元,由两名原告共同负担。因而就有了绿发会准备发起网上募捐活动,以筹集近100万元的诉讼费,每人限捐两元。这是新环保法实施以来第一起社会组织败诉的公益诉讼。环境公益组织败诉,法院收案件受理费也在常理之中。但这种“天价诉讼费”已严重超出环保组织的承受能力,将使环保公益组织提起环境公益诉讼顾虑增多,不符合新环保法立法的本意。

没有几家社会组织有能力承担这样高额的受理费,而且收取这样高额的案件受理费是不妥的,环境公益诉讼立法的本意是鼓励社会公益组织基于维护社会公共利益的目的提起公益诉讼,如果败诉就要承担高额的案件受理费,让环保组织对环境公益诉讼知难而退,这不是鼓励,是阻止环境公益诉讼,与立法本意相冲突。环保组织均为公益组织,其本身并无盈利能力,所有运作资金均来源于社会捐款。然而在环境民事公益诉讼中,依照《民事诉讼法》的规定,检察机关在提起诉讼时时无需交纳诉讼费,环保组织和检查机关作为提起民事诉讼的原告,其法律地位是相同的,不应当区别对待。在本案的二审阶段环保组织以被上诉人修复受损环境、赔礼道歉为诉求上诉,而要求污染企业承担修复费用的诉求因无法确定后续治理所需费用,而不作为案件受理费的计算依据,最终按照非财产案件计算案件受理费。这种诉讼策略更显得是环保组织无力承担高额诉讼费的妥协之举,违法者的成本相对降低,不利于环保法的实施和贯彻。

(四)法律专业人才困乏

随着环境公益诉讼的开展不断深入,律师参与环境保护的作用不断加强,比如2015年的“腾格里沙漠排污案”、2016年的“江苏常州毒地案”等,这些标志性的案件最后取得诉讼胜利都离不开环境律师的不懈努力。环境公益诉讼案件中污染者往往是强势的经济团体,其具备社会组织根本不能与之对抗的强大经济能力,和相同作为原告方的检察机关相比社会组织也不具备在调查取证、法律专业上的优势。诉讼专业化程度高、调查取证困难,因果关系复杂等一系列问题,要求环境公益诉讼的原告需要聘用具备环境与法律方面专业知识的律师。由于环保组织资金实力有限,高昂的律师费阻断了社会组织聘请专业律师来进行诉讼,如2015年“腾格里沙漠排污案”中律师费这一项原告提出来46万、2016年的“江苏常州毒地案”中一审、二审律师费合计51万元的诉讼请求,虽然最终胜诉被告承担律师费,但是事实上无论胜诉还是败诉大部分社会组织都没有能力提前支付全部律师费,虽然很多律师怀着一颗公益之心参加诉讼,费用不高,但是长此以往一定是不利于整个制度良性运转。

五、基于社会组织在环境公益诉讼困境的原因提的几点想法

1.建立社会组织同政府互联通道。在2015年中华环保联合会诉山东德州晶华集团振华有限公司大气污染民事公益诉讼案中,中华环保联合会向德州市中级人民法院提起诉讼,通过司法机关与环境保护行政主管部门的联动、协调,被告振华公司将全部生产线关停,在远离居民生活区的工业园区选址建设新厂,使案件尚未审结即取得阶段性成效。这为社会组织在环境公益诉讼中提供了更多可能。

2.加强社会组织和检察机关的的沟通,特别是在立案阶段。现在检察机关作为提起环境公益诉讼的主力军,其在调查取证、法律专业上有着比社会组织更大的优势,虽然检察机关可以支持起诉,但是现在社会组织起诉的大部分案件会夭折在起诉阶段,因此笔者希望构想这样一种机制:社会组织发现环境问题但又容易在起诉阶段夭折,通过和检察机关的沟通由检察机关进行起诉。

3.免收社会组织提起环境公益诉讼诉讼费。2015年,贵州省高级人民法院关于公益诉讼的相关规定指出,提起环境民事公益诉讼的原告一律缓交案件受理费。原告败诉的,法院一般应决定免收案件受理费。虽然2015试行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第三十三条规定减交或免交,但是实际中的规则还是按照《诉讼费用交纳办法》进行缴纳。

4.探索原告胜诉给予奖励的激励办法,鼓励更多社会环保组织积极参与环境公益诉讼。

5. 建立环境公益诉讼律师援助制度。司法行政机关指派环境公益律师团律师办理环境公益诉讼案件,并和律协引导环境公益律师积极参与环保法制宣传活动,提供法律咨询服务。


 
责任编辑:抚中法